五版：旅游天地
近日，国家旅游局官网发布公告，从6月1日起停止实施《关于试行旅行社委托代理招徕旅游者业务有关事项的通知》（旅监管发〔2010〕77号）（以下简称“77号文”）。
曾是繁荣市场的“功臣”
2010年5月，国家旅游局发布的77号文共有12条事项，就组团社、代理社的权责做了界定，也对相关程序和内容做了较为细致的解释。当时，国家旅游局发布77号文是出于贯彻落实《旅行社条例》和《旅行社条例实施细则》的需要，试图促进旅行社业形成批发、零售业务分工体系。
77号文的核心意义在于具有出境游和边境游经营资质的旅行社可以委托不具有相关资质的旅行社经营出境游业务，突破了旅行社业务经营许可限制，尤其是出境游委托代理招徕，有出境游资质的旅行社可以合法委托大量中小旅行社代为收客，使得自己的渠道可以延伸到各个地域，乃至乡镇，而不用去开分社。既节约了投入成本，又可以实现渠道的全覆盖。而大量中小旅行社有了出境游代理权限，也可以合法地在当地开展出境游招徕业务，既扩大了业务，也方便了游客。
据了解，2010年以来，我国出境旅游发展迅速，从2010年的5000万人次快速增长到2014年的1亿人次。这些发展的背后，有广大中小代理旅行社招徕旅游者的功劳。同时，市场也催生出如众信、凯撒等大型出境游批发商，涌现出如旅游百事通、宝中旅游、易游天下等线下全国连锁零售商，以及携程、去哪儿、途牛、同程等以零售为主的在线销售平台。
出现监管真空造成市场混乱
与此同时，77号文一方面对旅游市场的壮大产生了积极作用，另一方面也带来一系列的问题，出现了监管方面的真空地带。例如，一些自己没有实际旅游产品、以低团费结合高额押金的收客方式、实施违法经营行为、最终携带游客巨额押金潜逃的旅行社门市，都给旅行社行业带来了非常不好的影响。因此停止77号文，实际上是国家旅游局为了维护市场健康发展的一个举措。
由于担心放开出境委托招徕会造成市场混乱，尤其担心会混淆“出境资质”，有的省从开始就一直没有试行，比如北京；有的省在试行一段时间后又停止了，比如上海。由于没有一套有效的监督管理办法和产品质量标准，导致旅游部门以及出境游旅行社对委托代理旅行社无法监管和控制，把简单的市场搞复杂了，许多小旅行社依托代理协议摇身一变成了出境社，为了争夺客源，低价、零负团揽客等行为屡禁不止，也带来诸多市场隐患，游客利益无法得到保障，严重损害了旅游市场的健康发展。
明确委托代理的权利
把停止77号文解读为“停止委托代理”并不准确，国家旅游局只是对该文与旅游法相悖的规定进行矫正，因为旅游法第60条已经明确了旅行社代理的权利，停止77号文主要是它有一些内容和旅游法相冲突——77号文允许的“可以委托没有资质的组织和个人”显然是违背旅游法的，随着该文的停止，这些违法的规定自然也会被矫正和终止，而对有资质的旅行社间的委托代理不会有什么影响。
另外，对委托代理的权限也会得到规范，比如代理社仅限于对委托社的产品进行招徕，而不能进行产品的操作等。
停止实施77号文，旅行社仍然可以从事委托代理招徕业务，但委托社不得委托不具备相应资质的旅行社代理招徕，旅行社可以委托代理招徕的业务范围缩小。对于具有同等业务经营资质的旅行社之间的委托，不属于禁止范围。另外，同行委托除同资质的委托代理招徕外，旅行社还可以通过转团形式委托其他旅行社接待，但是必须委托给具有相应资质的旅行社，并取得旅游者的书面同意。
权威解读“停止实施77号文”
目前湖南已暂停旅行社委托代理备案登记。在国家旅游局近期举办的一次新闻发布会上，国家旅游局监督管理司司长彭志凯对于停止实施77号文做了部分解释。他表示，首先，停止不等于取消。77号文出台的意义，是为了促进旅行社批零体系建立。经过实践，在制定旅游法时已经充分吸收了77号文的内容，对于代理的表述可以参照旅游法第60条。其次，停止是为了规范旅游市场秩序的需要。业界都关注到了旅游法第60条，却极少注意到第29条、第30条，“那两条明确了旅行社经营出境旅游、边境旅游业务应当取得相应的业务经营许可，旅行社不得出租、出借旅行社业务经营许可证。旅行社不能只盯着出境游业务，也应该更多地在入境游上下功夫。”